Η μεταρρύθμιση του συστήματος διακυβέρνησης  των ΟΤΑ πρέπει να υπακούσει σε συγκεκριμένες αρχές και κανόνες. Υποχρεωτικά πρέπει να εδραιωθεί στην συνταγματική επιταγή της εφαρμογής της δημοκρατικής αρχής στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ενώ δεν μπορεί να είναι αντίθετη με το άρθρο 3 του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας (Ε.Χ.Τ.Α.)  δεδομένου μάλιστα ότι ο Ε.Χ.Τ.Α. έχει αυξημένη τυπική ισχύ έναντι του εσωτερικού δικαίου της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Τούτων λαμβανομένων υπόψη, επισημαίνουμε ότι φορείς άμεσης πολιτικής εντολής και άμεσης λαϊκής νομιμοποίησης είναι το Συμβούλιο και ο Δήμαρχος ή Περιφερειάρχης. Έμμεση δημοκρατική νομιμοποίηση έχουν τα όργανα που εκλέγονται από το Συμβούλιο (Οικονομική Επιτροπή, λοιπές αποφασιστικές Επιτροπές) και η Εκτελεστική Επιτροπή που ορίζεται από τον Δήμαρχο. Η λαϊκή νομιμοποίηση της Εκτελεστικής Επιτροπής ενδείκνυται να ενισχυθεί και διαμέσου της ανακοίνωσης και διαπίστωσης της εμπιστοσύνης της πλειοψηφίας του Συμβουλίου.

Παραδοσιακά στην ελληνική έννομη τάξη το σύστημα διακυβέρνησης των ΟΤΑ εκλαμβάνεται ως διοικητικό σύστημα νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου όπου την διοίκηση ασκεί το Συμβούλιο (ως «Διοικητικό Συμβούλιο») το οποίο έχει ενώπιόν του υπεύθυνα εκτελεστικά όργανα τον Δήμαρχο και τις λοιπές Επιτροπές. Παράλληλα όμως έχει καταγραφεί ως θεσμική παράδοση η άμεση εκλογή του Δημάρχου με αυξημένη λαϊκή νομιμοποίηση που εναρμονίστηκε με την ευρεία πλειοψηφία που του εξασφάλισε στο Συμβούλιο το εκλογικό σύστημα. Έτσι ο Δήμαρχος ήταν εκτελεστικό όργανο και συνάμα πολιτικός ηγέτης του Δήμου.

Η θέση σε ισχύ του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας αλλά και η προσέγγιση του θεσμού της τοπικής αυτοδιοίκησης από την οπτική του συνταγματικού δικαίου προκρίνουν την αναθεώρηση της παραδοσιακά «διοικητικής» προσέγγισης της τοπικής αυτοδιοίκησης  και την ανάδειξή της ως πεδίο εφαρμογής της λαϊκής κυριαρχίας, ως πολιτικοδιοικητικό θεσμό της αποκεντρωμένης αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας, καθόσον ο συντακτικός νομοθέτης αναθέτει διοίκηση των τοπικών υποθέσεων σε αιρετά όργανα τα οποία αντιπροσωπεύουν τις οργανωμένες σε επιμέρους εκλογικά σώματα τοπικές ή περιφερειακές κοινωνίες.

Ήδη ο κοινός νομοθέτης έχει υιοθετήσει την έννοια της «διακυβέρνησης» σε αντιδιαστολή με την έννοια της «διοίκησης» αναφερόμενος στο σύστημα των αιρετών οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Το περιεχόμενο της διακυβέρνησης των τοπικών υποθέσεων  εμπλουτίζεται με τις επιταγές του άρθρου 3 του ΕΧΤΑ όπου αναθέτει την «διεύθυνση» και «ρύθμιση»των δημοσίων υποθέσεων σε αιρετά συμβούλια και συνελεύσεις που έχουν υπεύθυνα ενώπιόν τους εκτελεστικά όργανα.

Λαμβάνοντας υπόψη τους βασικούς κανόνες της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας  και την συνταγματική αποστολή των ΟΤΑ, ενθαρρύνεται ο επανασχεδιασμός του συστήματος διακυβέρνησης με άξονες την ενίσχυση του βουλευομένου, προγραμματικού, κανονιστικού και ελεγκτικού ρόλου των αντιπροσωπευτικών σωμάτων και την ενίσχυση της αποφασιστικής λειτουργίας των αντίστοιχων εκτελεστικών οργάνων τα οποία απολαμβάνουν άμεσης (Δήμαρχος, Περιφερειάρχης) ή έμμεσης  λαϊκής νομιμοποίησης. Κρίσιμο κριτήριο είναι ο επιμερισμός των ρόλων έτσι ώστε οι διαδοχικές λειτουργίες της διακυβέρνησης  να μην συσσωρεύονται σε ένα και μάλιστα πολυπληθές όργανο με τρόπο μάλιστα που υποβαθμίζει την άσκησή τους και κυρίως περιορίζει ασφυκτικά τη λογοδοσία και το δημοκρατικό πολιτικό έλεγχο επί των εκτελεστικών οργάνων.

Στο πλαίσιο αυτής της αναθεώρησης του συστήματος διακυβέρνησης των ΟΤΑ και αξιοποιώντας αρχές της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας προτείνεται νέος επιμερισμός των ρόλων.

Το Συμβούλιο (Δημοτικό ή Περιφερειακό) είναι το βουλευόμενο αντιπροσωπευτικό σώμα στο οποίο μετέχουν όλες οι δημοτικές και περιφερειακές πολιτικές δυνάμεις που είναι φορείς πολιτικής εντολής. Το Συμβούλιο έχει την κύρια ευθύνη για τον καθορισμό των προγραμματικών κατευθύνσεων, την ψήφιση όλων των προγραμματικών αποφάσεων, των κανονιστικών αποφάσεων, εκφράζει την γνώμη για όλα τα ζητήματα όταν απαιτείται η γνώμη του ΟΤΑ και κυρίως να έχει τα θεσμικά εργαλεία για την άσκηση του δημοκρατικού πολιτικού ελέγχου στα εκτελεστικά όργανα εμπεδώνοντας την αρχή της λογοδοσίας και της διαφάνειας στην  διακυβέρνηση των τοπικών υποθέσεων.

Η συμμετοχή του Συμβουλίου στη λήψη σχεδόν του συνόλου των αποφάσεων αδιακρίτως διακυβεύματος, ως απόρροια του τεκμηρίου γενικής αποφασιστικής αρμοδιότητας, καθιστά αδύνατη την ουσιαστική συμμετοχή των μελών του στην επεξεργασία και κυρίως στην επίγνωση των αποφάσεων. Αντιστρόφως περιορίζεται το πεδίο άσκησης ουσιαστικού πολιτικού ελέγχου ενώ υποβαθμίζεται η ευχέρεια επεξεργασίας των κανονιστικών αποφάσεων. Έτσι στην πράξη το Συμβούλιο από κυρίαρχο όργανο καταλήγει να είναι απλώς «διεκπεραιωτής»  των αποφάσεων που «έχει εκ των προτέρων λάβει» ο Δήμαρχος ή ο Περιφερειάρχης.

Όσο η εκ του νόμου ευρεία πλειοψηφία ήταν εξασφαλισμένη το σύστημα παρά τις αντινομίες και την υποβάθμιση της  τοπικής δημοκρατίας, λειτουργούσε εύρυθμα. Η κατάσταση ανατράπηκε με την καθιέρωση της απλής αναλογικής και την εκλογή Δημάρχων ή Περιφερειαρχών χωρίς πλειοψηφία.

Αναδείχθηκε, καταρχήν, μέσα από την αντίθεση των συλλογικών οργάνων της Αυτοδιοίκησης στην καθιέρωση της απλής αναλογικής και σήμερα ενόψει της Κυβερνητικής Αλλαγής  και της επικείμενης νομοθετικής παρέμβασης,  η αναγκαιότητα να μείνει το σύστημα διακυβέρνησης όπως είχε δομηθεί επί πολλές δεκαετίες και να επανέλθει το σύστημα της ευρείας πλειοψηφίας του Δημάρχου ή Περιφερειάρχη. Μέχρι την εκλογή των οργάνων της μεθεπόμενης αυτοδιοικητικής θητείας προτάθηκε μάλιστα η τροποποίηση του συστήματος διακυβέρνησης με όρους «έκτακτης ανάγκης»και μονοσήμαντα επιδιώκοντας την λεγόμενη «κυβερνησιμότητα»  σε βάρος τόσο της δημοκρατικής αντιπροσώπευσης αλλά και του επιμερισμού των ρόλων, ανατρέποντας μάλιστα κατά δοκούν το ισχύον τεκμήριο γενικής αποφασιστικής αρμοδιότητας.

Κατά την γνώμη μας οι προτάσεις που «χρεώθηκαν» στην Κεντρική Ένωση Δήμων είναι προτάσεις «πανικού», αν όχι «ιδεολογικοπολιτικής εμμονής»,που παραβιάζουν βασικούς κανόνες εφαρμογής της δημοκρατικής αρχής, την συνταγματική επιταγή του άρθρου 102 Συντ. αλλά και τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας.

Τα πράγματα μπορεί να γίνουν πολύ πιο απλά.

Η λύση βρίσκεται στην δέσμη προτάσεων που έχουμε επεξεργαστεί και δημοσιεύσει στο πρόσφατο Βιβλίο μας ΤΟΜΕΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΣΤΗΝ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ. Οι Δήμοι και οι Περιφέρειες πέρα από τον Καλλικράτη και τον Κλεισθένη1, Αθήνα 2019, Εκδόσεις Δεδεμάδης). Η προσέγγιση των προτάσεων αυτών βασίστηκε στην συνολική κριτική του συστήματος διακυβέρνησης όπως περιγράφεται πιο πάνω και αποδεικνύεται επίσης η αδυναμία εφαρμογής του υπό το καθεστώς της απλής αναλογικής του ν.4555/2018. Με άλλα λόγια, η κριτική μας στο σύστημα διακυβέρνησης δεν έχει ως αφετηρία την απλή αναλογική και δεν επικεντρώνεται σε αυτήν. Οι προτεινόμενες αλλαγές είναι πρόσφορες και επιβεβλημένες  και με το παλαιό εκλογικό σύστημα παρότι σε εκείνο διασφαλιζόταν η «κυβερνησιμότητα»αλλά με αφορμή την απλή αναλογική είναι πλέον αναπόφευκτες.

Σε γενικές γραμμές προτείνονται οι ακόλουθες αλλαγές:

  1. Το Συμβούλιο έχει τεκμήριο αρμοδιότητας μόνο για προγραμματικές, κανονιστικές, γνωμοδοτικές αποφάσεις (με επιφύλαξη την αρμοδιότητα του αποφαινομένου οργάνου στις δημόσιες συμβάσεις)  και κυρίως λειτουργίες πολιτικού ελέγχου προς την Εκτελεστική Επιτροπή, τον Δήμαρχο ή τον Περιφερειάρχη.
  2. Ο Δήμαρχος, ο Περιφερειάρχης και η Εκτελεστική Επιτροπή (Αντιδήμαρχοι ή Αντιπεριφερειάρχες) έχουν τα τεκμήριο αρμοδιότητας για όλες τις τρέχουσες διοικητικές αρμοδιότητες(εφαρμογής των προγραμμάτων, προϋπολογισμού, τεχνικού προγράμματος κ.ο.κ. που ψηφίζει το Συμβούλιο). Λειτουργούν συλλογικά ως «Δημοτική» ή «Περιφερειακή Κυβέρνηση». Υπόκεινται στον πολιτικό έλεγχο του Συμβουλίου που ασκείται διαμέσου των τακτικών εκθέσεων λογοδοσίας για κάθε τομέα δημοτικής ή περιφερειακής πολιτικής που συζητούνται  στο Συμβούλιο ή με τις αναφορές, επερωτήσεις, ερωτήσεις των Δημοτικών ή Περιφερειακών Συμβούλων.
  3. Η Οικονομική Επιτροπήείναι ειδική επιτροπή του Συμβουλίου η οποία ασκεί άμεσο έλεγχο και εποπτεία στην οικονομική διαχείριση αλλά παράλληλα μετέχει στην οικονομική διοίκηση του Δήμου. Ή της Περιφέρειας. Ανάλογος είναι ο ρόλος και των λοιπών αποφασιστικών Επιτροπών (Επιτροπή Ποιότητας Ζωής, Αποφασιστικές Επιτροπές Περιφέρειας).
  4. Ο Δήμαρχος ή ο Περιφερειάρχης στην αρχή της θητείας τους παρουσιάζουν στο Συμβούλιο το Πρόγραμμα Διακυβέρνησης και ζητούν την έγκρισή του. Η διαδικασία αυτή είναι ταυτόχροναδιαδικασία σχηματισμού διαπαραταξιακής πλειοψηφίας (όταν δεν είναι εξασφαλισμένη από το εκλογικό αποτέλεσμα η πλειοψηφία της παράταξης του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη) και διαπίστωση αυτής. Όμως εάν δεν το κατορθώσουν, η Εκτελεστική Επιτροπή την οποία ορίζουν και της οποίας ηγούνται συνεχίζει να ασκεί τις αρμοδιότητες τρέχουσας διακυβέρνησης που θα της δώσει ο νόμος και επιδιώκουν κάθε φορά που απαιτείται προγραμματική ή κανονιστική απόφαση να διαμορφώσουν πλειοψηφία στο Συμβούλιο.
  5. Η Οικονομική Επιτροπή όπως και οι λοιπές Αποφασιστικές Επιτροπές ορίζονται όπως καταστρώνει ο ν.4555/2019 δηλαδή ένα μέρος (μειοψηφικό) ορίζεται από τον Δήμαρχο ή τον Περιφερειάρχη εκ των μελών της Εκτελεστικής Επιτροπής και το υπόλοιπο εκλέγεται αναλογικά από το Συμβούλιο. Με τον τρόπο αυτό επιδιώκεται η διασφάλιση πλειοψηφίας του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη αλλά πάντως όχι σε όλες τις περιπτώσεις.
  6. Επειδή, ακόμη και με το παλαιό εκλογικό σύστημα, αρκετές φορές ο Δήμαρχος έχανε την πλειοψηφία και δεν μπορούσε να ψηφιστεί ο προϋπολογισμός και το τεχνικό πρόγραμμα, κορυφαίες ετήσιες προγραμματικές αποφάσεις, προτείνεται η κατάστρωση ενός μηχανισμού επίλυσης αυτής της «προγραμματικής και πολιτικής κρίσης». Προτείνεται σε περίπτωση που η πλειοψηφία του Συμβουλίου δεν εγκρίνει το Σχέδιο που υποβάλλει η Οικονομική Επιτροπή μετά την δεύτερη άκαρπη ψηφοφορία, το Συμβούλιο να «χάνει» το δικαίωμα της Απόφασης και να αποφασίζει τελικά η Οικονομική Επιτροπή την έγκριση του Προϋπολογισμού και του Τεχνικού Προγράμματος.
  7. Σε όλες τις άλλες περιπτώσεις ο νομοθέτης πρέπει με προσοχή, νηφαλιότητα και χωρίς βιασύνη να καταστρώσει θεσμικό πλαίσιο επίλυσης κρίσεων με όσο το δυνατόν περιχαράκωσή του στο εσωτερικό του Δήμου ή της Περιφέρειας, δηλαδή χωρίς την υπαγωγή στην κρίση των οργάνων που ασκούν εποπτεία, παρά μόνο σε εξαιρετικά ακραίες καταστάσεις, διαφυλάσσοντας έτσι την τοπική και περιφερειακή θεσμική αυτονομία.
  8. Τέλος, οι Δημοτικές και Περιφερειακές Παρατάξεις έχουν κορυφαία σημασία για τη διαφανή, έντιμη και αποτελεσματική λειτουργία του συστήματος διακυβέρνησης. Ο νομοθέτης πρέπει να διασφαλίζει ταυτόχρονα την ενδοπαραταξιακή δημοκρατία και την συνεργασία, σύμπραξη ή και μεταβολή αυτών στη διάρκεια της θητείας με κανόνες διαφάνειας, λογοδοσίας και πολιτικής σαφήνειας. Καθοριστικός είναι ο ηγετικός ρόλος του Δημάρχου ή του Περιφερειάρχη για την συγκρότηση σταθερής παραταξιακής ή διαπαραταξιακής πλειοψηφίας όπου δεν προκύπτει από το εκλογικό αποτέλεσμα και όπου είναι εφικτή.

Οι παραπάνω προτάσεις συμβάλλουν στην αναβάθμιση της λειτουργίας του συστήματος διακυβέρνησης των Δήμων και των Περιφερειών και ταυτόχρονα το θωρακίζουν από τις συνέπειες της «δύσκολης κυβερνησιμότητας» που προμηνύει η εφαρμογή της απλής αναλογικής του ν.4555/2018.

Ιδιαίτερα πάντως οι προτεινόμενες μεταρρυθμίσεις ενδυναμώνουν την αποτελεσματικότητα του συστήματος διακυβέρνησης και τη τοπική δημοκρατία παράλληλα με την εφαρμογή ενός νέου αναλογικού μεν αλλά και ταυτόχρονα αποτελεσματικού εκλογικού συστήματος που συνδυάζει την αντιπροσωπευτικότητα με την ενίσχυση της εκπροσώπησης του Δημάρχου ή Περιφερειάρχη που ορθώς εκλέγονται άμεσα και είναι πυλώνες της τοπικής δημοκρατίας, περιορίζει τον κατακερματισμό της πολιτικής εντολής και διασφαλίζει την «κυβερνησιμότητα» και την αποτελεσματικότηταΓιατί εντέλει κάθε επιστροφή στο παλιό, όταν μάλιστα και αυτό παρήγαγε «πληγές» για τις οποίες δεν μιλούν συνήθως οι αιρετοί, είναι οπισθοδρόμηση ενώ ο δρόμος πρέπει να οδηγεί μπροστά στην πρόοδο.

του Δημήτρη Κατσούλη, Δικηγόρος, τέως Δήμαρχος Αυλωναρίου